مقاله قانون دیوان عدالت اداری، قانون مسئولیت مدنی

البته بر پایه برخی نظریات به طور کلی اجرای قانون اگر موجب اضرار شود برای عامل زیان مسئولیت نخواهد آورد. و طبیعتاً شهرداری نیز از این قاعده مستثنی نمی باشد.
یکی از مهمترین تقسیم بندی هایی که بین اعمال مربوط به دولت و موسسات عمومی انجام می دهند، تقسیم آن به اعمال تصدی و اعمال حاکمیت است و تقسیم بندی دیگری که وجود دارد، اعمال صلاحدیدی و اعمال اجرایی می باشد.
برتلمی، استاد و رئیس سابق دانشکده حقوق پاریس می گوید، دولت دو جنبه متفاوت دارد، از طرفی دارای شخصیت حقوقی است و از این لحاظ وضع حقوقی او نظیر سایر شخصیت هاست. بدین اعتبار است که دولت مالک و داین و مدیون می شود و اعمال مشابه و معاملات سایر افراد انجام می دهد، از طرف دیگر، دولت قوه حاکمه جامعه است و بر طبق اختیارات قانونی خویش اعمال حاکمیت می کند و اعمال حقوقی انجام می دهد که نظیری در حقوق خصوصی ندارد.
لافریر، یکی از حقوقدانان فرانسوی می گوید: «مقامات اداری دو ویژگی اساسی دارند. از طرفی، حاکمیت دولت را اعمال می کنند و بدان وسیله نظم و آرامش برقرار می کنند و از طرف دیگر مامور مباشرت و اداره اموال عمومی هستند، اعمالی که ناشی از قدرت است». پس می توان اعمال تصدی و حاکمیت را این چنین تعریف کرد؛ اعمال اقداماتی است که دولت بر اساس نفع و مصلحت عموم و با استفاده از حق حاکمیت و اقتدار ملی انجام می دهد و قصد انتفاع از آنها را ندارد. مثل وضع آیین نامه و قانون، برقراری مالیات و عوارض، سلب مالکیت از افراد. اعمال تصدی اعمالی است که دولت و موسسات عمومی انجام داده و فرقی بین دولت و اشخاص خصوصی نیست.
شهرداری ها نیز که یکی از بزرگترین موسسات عمومی در هر کشور هستند و نقش ها و وظایف زیادی دارند، نیز به نوبه خود این اعمال را انجام می دهند، اعمال حاکمیت شهرداری شامل وظایفی می شود که از طرف دولت برای منافع عموم به آنها تحمیل شده است. مثل اعمالی نظیر رفع سد معبر، جلوگیری از گدایی و تکدیگری، رفع خطر از ساختمان های خطرناک، رفع مزاحمت از مشاغل و اماکن عمومی مزاحم و آلاینده، صدور پروانه ساختمان، جلوگیری از کاربریهای غیرمجاز، دریافت و وضع عوارض از جمله اعمال حاکمیتی هستند اعمال تصدی شهرداری عبارت است از وظایفی که شهرداری برای منافع داخلی یا مالی مثل نگهداری و تعمیر خیابانها و پیاده روها، تجارت و غیره.
به عنوان ضابطه و قاعده کلی، هر فعالیتی که ناشی از غفلت در جریان عادی امور باشد آنچنانکه در برگیرنده نگهداری یا بهره برداری از یک خدمتی که بر عهده شهرداری است، این عمل جزء اعمال تصدی است. نصب چراغ راهنما، چراغ چشمک زن، علایم هشدار دهنده، خط وسط خیابان، نرده ها و حصارها و … که برای امنیت در خیابانها و کنتل ترافیک در خیابان ها طراحی شده اند، تعیین اینکه چنین وسایلی نیاز است. تصمیم گیری برای نصب یا عدم نصب آنها، اعمال حاکمیتی به شمار می رود.
این تقسیم بندی در کشورهایی که تابع نظام حقوقی کامن لا هستند، از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است، زیرا در این کشورها، شهرداری ها در خصوص اعمال حاکمیتی از مسئولیت مصون است ولی در مورد اعمال تصدی مسئول می باشد.
در ایران اولین قانونی که در آن عنوان اعمال تصدی آمده، قانون تعیین مرجع دعاوی بین دولت و افرادی که در 19 و 24 اردیبهشت 1307 خورشیدی به صورت ماده به تصویب قوه مقننه رسید: «دعاوی که یک طرف آن دولت و ناشی از اعمال تصدی دولت … به محاکم عدلیه رجوع خواهد شد، سایر دعاوی که یک طرف آن دولت باشد به طریق اداری در ادارات مربوط حل و فصل می شود.»
در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی، دولت را از خسارتی که ناشی از اعمال حاکمیت است معاف کرده است. از این ماده اولاً چنین برمی آید که اعمال دولت و موسسات عمومی به تصدی و حاکمیت تقسیم شده در خصوص اعمال حاکمیت دولت موظف به جبران خسارت نیست، در مورد اعمال تصدی هم این ماده به نظر می رسد قائل به مصونیت دولت باشد، زیرا کارمندان را، حتی در حین انجام وظیفه هم مسئول اشتباهات آنها نموده است و از طرفی اثبات نقص وسایل نیز کار بسیار مشکلی است.
فصل دوم: مراجع صالح به رسیدگی علیه شهرداری در دعاوی جبران خسارات ناشی از عیب معبر
در این گفتار با توجه به مطالب ارائه شده (در مبنا و ارکان مسئولیت مدنی شهرداری) این سوال مطرح است که متضرر از اعمال و اقدامات منسوب دولت و موسسات عمومی ( و در اینجا نهاد موضوع بحث یعنی شهرداری) خسارت خود را در مقام طرح دعوا بایستی از کدام مرجع بخواهد؟ (با این توضیح که دادگاه برای دعاوی مسئولیت مدنی نهادهای عمومی صلاحیت دارد با توجه به اینکه شهرداری یک نهاد عمومی بوده و وابستگی آن به حاکمیت غیر قابل انکار است).
قابل ذکر است قوانین ما چون اصل 173 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 نیز این ارتباط را حداقل در نظام حقوقی ما روشن می سازد. حال می خواهیم بدانیم که مرجع رسیدگی به دعاوی علیه شهرداری مرجع خاصی می باشد یا دعوا در مراجع عمومی دادگستری مطرح می شود؟
قسمت اول: مراجع اختصاصی
درباره مراجع رسیدگی کننده به دعاوی مسئولیت علیه دولت و موسسات عمومی همچون شهرداری، دو دیدگاه متفاوت مطرح است. یکی نظام مبتنی بر وجود مراجع اختصاصی است و دیدگاه دیگر معتقد است که رابطه بین دولت و فرد واحد هیچ گونه ویژگی خاصی ندارد یعنی این روابط باید در دادگاههای عمومی مطرح و رسیدگی شود. فرانسه پیشگام نظریه اول و نظام دوم در آمریکا و انگلستان شکل گرفته است. طرفداران دیدگاه اخیر معتقدند ما نمی توانیم امتیاز ویژه ای برای دولت قائل و آن را از دادگاه عمومی خارج کنیم، زیرا از یک طرف، موجب خدشه وارد شدن به استقلال قوه قضائیه می باشد، زیرا استقلال قوه قضائیه اقتضاء دارد به هر گونه دعوای مطروحه رسیدگی کند و از طرف دیگر استدلال می کند، که پیش بینی مراجع اختصاصی برای رسیدگی به دعاوی افراد علیه دولت، مخالف اصل مساوات افراد در برابر قانون است، زیرا ایجاد دادگاههای اختصاصی، موجب اختلاف آراء در موارد یکسان و موجب نابرابری خواهد شد، از این رو در نظام کامن لا، فقط یک نوع دادگاه که همان دادگاههای عمومی است وجود دارد، لیکن اصل تخصص پذیرفته شده و به همین علت مراجع شبه قضایی برای رسیدگی به دعاوی افراد علیه دولت تشکیل شده است.
برای رسیدگی به دعاوی مربوط به مسئولیت مدنی نهادهایی چون شهرداری کشور ما به تاسی از فرانسه و کشورهای فرانسوی زبان از آغاز نظام قانونگذاری خود به تاسیس دادگاه های ویژه نظر داشته هر چند در ادامه این بحث خواهیم دید این اقتباس به طور کامل صورت نگرفته و علی الخصوص در رسیدگی ماهوی (دعاوی مسئولیت مدنی) ترتیب به این صورت تداوم نمی یابد. مهمترین مرجع اختصاصی اداری در ایران و بر طبق مقررات کنونی دیوان عدالت اداری می باشد که تاسیس آن در اصل 173 قانون اساسی پیش بینی شده است. که جهت رسیدگی به دعاوی علیه شهرداری نیز صلاحیت دارد. البته این رسیدگی بیشتر یک رسیدگی شکلی بوده نه ماهوی، به شرحی که خواهد آمد دیوان عدالت اداری و نقش آن در دعاوی مسئولیت شهرداری را مورد بررسی قرار می دهیم.
مبحث اول: صلاحیت دیوان عدالت اداری در دعاوی علیه شهرداری جهت خسارت ناشی از عیب معبر
دستور عام و کلی درباره صلاحیت دیوان عدالت اداری همان است که در اصل 173 قانون اساسی آمده، و بندهای گوناگون ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 آن را گسترش داده است.
گفتار اول: تبیین ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری
ذکر این نکته لازم است که با توجه به ماده 11 قانون سابق دیوان عدالت اداری و صلاحیت عام دیوان عدالت اداری طبق اصل 173 نسبت به دعاوی مطروحه، فقط رسیدگی به دعاوی مسئولیت مدنی دولت و مستخدمین آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، نه شهرداری.
لذا بعد از تصویب قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» در تاریخ19/4/1373 با توجه به این که این نهادها تحت عنوان نهاد و موسسات عمومی غیر دولتی اعلام و شناخته شدند و دیوان نیز مرجع رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم از واحدهای دولتی است در صلاحیت دیوان نسبت به نهادهای احصاء شده تردید حاصل گردید که منجر به تصویب قانون تفسیر ماده 11 قانون سابق دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب 19/7/1374 گردید. نظر مجلس در پاسخ به این سوال که با توجه به ماده 11 مذکور، آیا رسیدگی به شکایات علیه موسسات و نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی و غیر دولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می باشد یا خیر؟ به این شرح است: «با توجه به ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات علیه دولت و نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی و غیر دولتی نیز در صلاحیت قانون دیوان عدالت اداری می باشد».
لذا یکی از موارد صلاحیت دیوان عدالت اداری رسیدگی به دعاوی مسئولیت مدنی نهادی عمومی چون شهرداری و زیانهای ناشی از اعمال اداری است. صلاحیت دیوان عدالت اداری در بندهای ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 مذکور افتاده است. در بند یک ماده 13 این قانون که به بندهای الف و ب تقسیم می شود صلاحیت دیوان اعلام شده است. بند الف درباره رسیدگی به شکایت و اعتراض های اشخاص حقیقی و حقوقی از تصمیم ها و اقدام های واحدهای دولتی خواه وزارتخانه ها سازمانها و موسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها ونهادهای انقلابی و همه موسسات وابسته به آن است. و در بند ب رسیدگی به شکایت از تصمیم و اقدامهای ماموران نهادهای فوق الذکر در امور راجع به وظایف آنها مطرح شده است.

                                                    .