1. طرح مسئله

مطالعات قانونگذاری از سه دهه گذشته به رشته ای مهم از حیث جذابیت علمی و آموزش عملی تبدیل شده است. این رشته بهبود کیفیت قانون را هدف اصلی خود قرار داده است و در تلاش بوده است تنها به دانش حقوق ختم نشود و از طیف وسیعی از رشته های علمی بهره گیرد. در این راستا باید خاطرنشان ساخت که مسائل تقنینی نسبتاً گسترده اند و مواجهه ای بین رشته ای را می طلبند که هم واجد ابعاد عملی و هم نظری است.

قانونگذاری به دنبال این است که فهم نظری و نیز توانایی فنی ما را درخصوص قانونگذاری افزایش دهد و عناصری از علم، هنر و مهارت را با یکدیگر ترکیب کند. این رویکرد هم به محتوا و هم به شکل قانونگذاری می پردازد.

در محدوده قانونگذاری می توان حوزه های خاصی را از یکدیگر تفکیک کرد:

الف) روش شناسی تقنینی (تقنین ماهوی): این روش به محتوای قانون می پردازد؛ نوعی روش شناسی را برای توضیح محتوای هنجاری قانون ارائه می کند و ابزارهای عملی ای را توسعه می دهد که تسهیل کننده گام ها و مراحل مختلف این رویکرد روش شناختی است.

ب) فن تقنین (تقنین شکلی در معنای مضیق): فن تقنین با جنبه شکلی قانون و نیز انواع مختلف اقدامات هنجاری و ساختار شکلی و نظایر آن سروکار دارد.

ج) تهیه پیش نویس قانون: به ابعاد زبانی قانونگذاری و روش بیان محتوای هنجاری در متون قانون می پردازد.

د) ارتباط تقنینی: انتشار متون قانونی یا به طورکلی، روش برقراری ارتباط با محتوای هنجاری قانون که مشتمل بر طیف گسترده ای از اطلاعات درباره قانونگذاری است که منحصر به انتشار رسمی آن نمی شود.

هـ) رویه های تقنینی: فرایند شور و بررسی، تصویب و اجرای قانون از قواعد تشریفاتی متعددی تبعیت می کند. این قواعد ممکن است تا حدی بر کیفیت شکلی یا ماهوی قانون تأثیر گذارد. آنها ممکن است رویکرد روش شناختی به قانون را تقویت کنند یا مانع از این رویکرد شوند.

و) مدیریت پروژه های تقنینی: تهیه قانون را می توان تکلیفی دانست که اصول و روش های مدیریت پروژه بر آن اعمال شدنی است.

ز) جامعه شناسی قانونگذاری: فرایند سیاسی پیش از تصویب قانون و فرایند اجرا و تأثیرات آن یکی از زمینه های مهم تحقیقات جامعه شناختی و مؤلفه اصلی فلسفه قانونگذاری به شمار می رود.

ح) نظریه قانونگذاری: نقش یا کارکرد قانونگذاری را به عنوان ابزاری در دست دولت برای کنترل و هدایت جامعه مورد بررسی قرار می دهد.

گرچه مسائل کلی تقنینی گسترده اند، اما ابعاد عملی تر قانونگذاری (و در رأس همه آنها راه حل هایی که به طور عملی در حوزه فن تقنین و تهیه پیش نویس قانون به کار رفته، رویه های تقنینی و مدیریت پروژه های قانونگذاری) با ویژگی های هر کشور ارتباط نزدیکی دارد و قواعد حقوقی هر کشور شرایط و اوضاع و احوال آن را تعریف می کند. به این دلیل آموزش عملی قانونگذاران و اشخاصی که در تهیه قانون دخالت دارند پیوند نزدیکی با محیط نهادی و حقوقی آنها دارد.

در این چارچوب، به نظر می رسد قانونگذاری در ایران به دلیل وجود چالش های ذیل حوزه ای است که نیازمند نگاهی آسیب شناسانه است:

 

– وضع قوانین متعدد (افزایش حجم قانونگذاری)

به وضوح باید بر این نکته تاکید نمود که کارآیی مجلس در کیفیت تقنین است نه کمیت آن ولی هم مجلس و هم دولت به مشکل تولید قوانین و مقررات مبتلایند. افزایش حجم قوانین را به راحتی میتوان با مراجعه به مجموعه قوانین سالیانه منتشره رویت نمود که همه ستاله بر حجم فیزیکی آن افزوده می شود.

– اصلاحات مکرر قوانین و استفساریه ها

این اصلاحات نشان دهنده عدم دقت در حین وضع قوانین است. این موضوع خصوصا زمانی حساسیت بیشتری می یابد که در برخی موارد فاصله تصویب تا اصلاح قانون به چند ماه هم نمی رسد.

– کاهش چشمگیر قوانین جامع

نظام تقنین ما بطور جدی بدنبال تصویب قوانین جزئی و موردی است تا قانون جامع و البته این جزئی نگری باعث می شود تا قانون در بخشی اصلاح شود و البته بعضا این اصلاح در بخش دیگری خود ایجاد مشکل کند. فقدان هماهنگی بین این اصلاحات و ایجاد مشکلات اجرایی تبعات این نوع نگاه به موضوع تقنین است. ضمن اینکه معمولا این اصلاحات جزئی بدون هماهنگی قبلی با دستگاههای اجرای صورت می گیرد یعنی ای بسا این اصلاخ مشکل یک دستگاه را مرتفع ولی برای دستگاه دیگر ایجاد اشکال نماید.

– تعارض در نظام تقنین

تعدد قوانین مصوب بدون درنظر گرفتن نظام جامع و منظومه ای که این موضوع در داخل آن قرار می گیرد سبب می شود که مصوبات متعدد خود چالش جدی عدم هماهنگی مصوبات را باعث می شود و وجود قوانین متعارض بطور جدی دستگاه های مجری قانون را دچار مشکل خواهد کرد.

– فقدان ضمانت اجرای مناسب برای قوانین

بسیاری از مصوبات مجلس دارای ساز و کار اجرایی مشخص و یا ضمانت اجرا نمیباشد و به همین دلیل از بسیاری از احکام قانونی می توان نام برد که علیرغم تصویب مجلس امکان اجرا نیافته است. عدم اجرای قوانین باعث می شود که هدف تقنین عملا تامین نشود.

 

– بروز نبودن قوانین

بسیاری زا قوانین ما مطابق شرایط روز و نیازهای امروز اجتماعی بروز نشده است. بروز نبودن قوانین عملا باعث فقدان کارآیی و عدم ثمر بخشی قوانین خواهد شد. این موضوع حتی در موارد ساده ای چون جرایم نقدی مندرج در قوانین هم قابل مشاهده است. مواردی چون جرایم ۲۰۰ تا ۲۰۰۰ ریالی تخلف از قوانین که امروزه فقط اسباب تمسخر قوانین را نزد عموم فراهم می سازد.

– مشکلات اجرایی قوانین

تغییر شرایط اجرایی کشور, تغییر سازمانها و ساختارهای اداری و اصلاح فرآیندها و تعارض قوانین و فقدان دستورالعمل های اجرایی و یا عدم تصویب آئین نامه های اجرایی قوانین و …. سبب می شود که در برخی از موارد عملا مصوبات مجلس و قوانین موجود کشور امکان اجرایی نیابد و این موضوع یعنی فقدان اثر بخشی و کارآمدی قوانین.